Kvalita ovzduší – přestřelka mezi MŽP a NKÚ

Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) prověřil prostředky přidělované na zlepšení kvality ovzduší v letech 2015 až 2017. Zaměřil se na evropské dotace z operačního programu Životní prostředí (OPŽP) a státní podporu z Národního programu Životní prostředí. Celkem prověřil 10,6 miliardy korun na úrovni systému, které Ministerstvo životního prostředí (MŽP) vyčlenilo na zlepšení ovzduší v letech 2015 až 2018. NKÚ zkontroloval také 21 projektů za 3,82 miliardy korun u příjemců podpory. Kvalita ovzduší se v kontrolovaných letech nezlepšila. Hodnoty některých hlavních znečišťujících látek nadále překračují zákonem stanovené limity. Hrozí tak, že se imisní limity ČR nepodaří do roku 2020 splnit.

ČR si nastavila tzv. nepřekročitelné hodnoty národních emisí k roku 2020. Tempo snižování emisí se ale spíše zpomaluje, a limitů se tak nemusí podařit dosáhnout. Emise jemných částic, které patří mezi hlavní znečišťující látky, se mezi lety 2005 a 2016 snížily o 12 %. Ke splnění limitu by se ale do roku 2020 musely snížit o dalších 42 %.

Podle kontrolorů se nedaří dostatečně a včas plnit opatření, která má ČR ve svých prioritách ke zlepšování stavu ovzduší. Sedm z 23 opatření nebylo splněno v termínu ani do konce kontroly NKÚ v září 2018. Týká se to například snížení podílu fosilních paliv při lokálním vytápění domácností, urychlení obměny vozového parku osobních vozidel nebo většího využití alternativních pohonů pro nákladní dopravu. Dalších šest opatření se sice průběžně plní, je ale pravděpodobné, že se nedokončí včas.

Dotace z OPŽP na zlepšení kvality ovzduší se zaměřují především na výměnu zastaralých kotlů za nízkoemisní zdroje vytápění. Na to vyčlenilo MŽP v kontrolovaných letech 6,4 miliardy korun z fondů EU. Tyto prostředky by měly pokrýt výměnu minimálně 57 tisíc kotlů. To je ale jen 10 % z celkového odhadu počtu zastaralých kotlů v ČR. Ke zlepšení tak patrně dojde až po roce 2022, kdy už budou nevyhovující kotle 1. a 2. emisní třídy zakázané. Záleží ale na tom, jak se bude zákaz těchto kotlů dodržovat a také na jeho vymahatelnosti.

Hodnoty kvality ovzduší se získávají z monitorovacích stanic, jejichž síť řídí Český hydrometeorologický ústav (ČHMÚ). Současná síť sice splňuje minimální požadavky na počet stanic podle předpisů EU i ČR, ale ČHMÚ nemá koncepci na další rozšíření sítě a obnovu stanic. Počet měřicích stanic má přitom vliv na přesnost interpretace dat o kvalitě ovzduší. Například u jedné z hlavních znečišťujících látek – benzo[a]pyrenu – se mezi lety 2014 až 2017 zvýšil počet měřicích stanic z 22 jen na 25. Přesto ČHMÚ o dalším navýšení počtu stanic do roku 2020 neuvažuje.

Státní fond životního prostředí (SFŽP) rozděluje peníze na podporu zlepšení kvality ovzduší také z národního programu. Podle kontrolorů ale u těchto peněz nesleduje a nevyhodnocuje, jestli projekty, které podporu dostaly, mají na zlepšení ovzduší skutečný dopad. Navíc si SFŽP ani nestanovil měřitelné cíle, podle kterých by mohl jednotlivé projekty i celý program vyhodnotit. U některých příjemců podpory zjistili kontroloři nedostatky při zadávání veřejných zakázek.

Podle NKÚ by mělo MŽP při přípravě národních opatření na zlepšování ovzduší úzce spolupracovat s Polskem. Přeshraniční přenos škodlivých látek v ovzduší je totiž za určitých rozptylových podmínek významným zdrojem znečištění ovzduší v některých regionech ČR.

Nejvyšší kontrolní úřad zveřejnil zprávu z kontrolní akce zaměřené na peněžní prostředky určené pro podporu zlepšování kvality ovzduší. Tu Ministerstvo životního prostředí považuje za svou setrvalou prioritu. Zjištění uvedená v nálezu NKÚ proto použije MŽP k dalšímu zlepšení nastavených opatření a zavádění nových.

MŽP dále konstatuje, že se NKÚ dopouští několika dezinterpretací a mylných závěrů, které nyní uvádíme na pravou míru. Zároveň Státní fond životního prostředí ČR odmítá tvrzení NKÚ, že nesleduje a nevyhodnocuje přínosy podpořených projektů v Národním programu Životní prostředí ve vztahu ke kvalitě ovzduší.

MŽP aktuálně v rámci probíhající aktualizace Národního programu snižování emisí připravuje dodatečná opatření pro zlepšení kvality ovzduší v ČR, která nahradí efekt těch, která se dosud nepodařilo zrealizovat. Stejně tak by se měly zachovat i další subjekty, které jsou odpovědné za plnění opatření ke zlepšení kvality ovzduší jak na národní, tak na regionální i lokální úrovni.

V tiskové zprávě NKÚ se neobjevuje zásadní informace, že ČR díky již realizovaným opatřením předčasně splnila čtyři z pěti ze svých mezinárodních závazků ve snižování emisí k roku 2020 a u pátého se blížíme ke splnění. Současně NKÚ nesprávným způsobem zachází s tzv. nepřekročitelnými hodnotami emisí, které jsou stanoveny v Národním programu snižování emisí ČR (NPSE) k roku 2020, a dospívá k mylnému závěru, že nebudou splněny.

MŽP zveřejnilo 17. 1. 2019 v rámci veřejné konzultace aktualizovanou analytickou část NPSE.

NKÚ dále konstatuje, že se kvalita ovzduší v kontrolovaných letech nezlepšila. Tento závěr, vycházející z meziročního srovnání, je značně zavádějící. Kvalita ovzduší se v ČR postupně zlepšuje. Je však nezbytné dodat, že i přesto se v některých lokalitách imisní limity dosud nepodařilo dosáhnout. Meziroční výkyvy v kvalitě ovzduší ovlivňují významně rozptylové podmínky, které nelze ovlivnit a které jsou především v zimním období velmi nepříznivé, což způsobuje kumulaci znečišťujících látek a nárůst imisních koncentrací nad stanovenou mez. Stejně tak nelze jednoduše zamezit přenosu znečišťujících látek ze zahraničí, které se především v příhraničních oblastech podílí na překračování imisních limitů.

Ministerstvo životního prostředí vynakládá značné finanční prostředky na snížení emisí z lokálního vytápění domácností, pružně reaguje na potřeby změn legislativy a pomáhá krajům, obcím i podnikatelským subjektům v jejich úsilí při snižování znečištění ovzduší. NKÚ mj. poukazuje na pomalou výstavbu páteřních komunikací a obchvatů měst a obcí. Rychlost výstavby dopravní infrastruktury je v ČR neuspokojivá. Proto MŽP iniciovalo změnu zákona o posuzování vlivu na životní prostředí, která by měla vést ke zrychlení výstavby. Další kroky vč. opatření, která povedou k přesunu části nákladní silniční dopravy na železnici (viz. Koncepce nákladní dopravy pro období 2017–2023 s výhledem do roku 2030), jsou v gesci Ministerstva dopravy. Pokud jde o zavádění nízkoemisních zón, připravuje MŽP na letošní rok změnu nařízení vlády, která povede k jejich zefektivnění. Dlouhodobě poskytujeme dotace na studie proveditelnosti, které jsou nezbytným prvním krokem k možnému zavedení NEZ, samotné zavedení je však na rozhodnutí obcí a měst.

NKÚ spekuluje o tom, že k výměně kotlů 1. a 2. třídy dojde „patrně“ až po roce 2022 a uvádí, že prostředky, které MŽP dosud poskytlo na kotlíkové dotace, pokryly pouze 10 % kotlů určených k výměně. MŽP v lednu vyhlásilo 3. výzvu kotlíkových dotací pro kraje, v rámci které dojde k výměně dalších minimálně 30 tis. kotlů. NKÚ při své úvaze nebere v potaz skutečnost, že výměny kotlů probíhají průběžně i mimo kotlíkové dotace. Zákaz kotlů 1. a 2. třídy je zákonem stanoven již od roku 2012 a lidé tak měli dohromady 10 let na výměnu starého kotle. Dotace jsou pouze podpůrným nástrojem, nikdy nepokryjí celorepublikovou potřebu v dané oblasti, a to ani v případě kotlíkových dotací, do nichž jde celkem přes 9 miliard korun. Na letošní tiskové konferenci ke kotlíkovým dotacím MŽP potvrdilo, že zákaz platí a posouvat se nebude. Kontrolu plnění této povinnosti budou provádět obce s rozšířenou působností, které mají od roku 2017 možnost kontroly přímo na místě.

Podle NKÚ nemá ČHMÚ koncepci rozvoje monitorovací sítě. ČHMÚ v současné době postupuje dle možností podle interního Plánu rozvoje ČHMÚ do roku 2020. V letošním roce pak bude dokončena Koncepce monitorovací sítě, která bude zahrnovat i aktualizované rozvojové plány ve vztahu k monitoringu kvality ovzduší. Počet stanic měření emisí benzo(a)pyrenu není optimální, zejména pokud jde o venkovské oblasti. Nové lokality měření benzo(a)pyrenu jsou však přímo závislé na omezených personálních kapacitách a na kapacitě analytické laboratoře ČHMÚ. MŽP nicméně již v roce 2016 pověřilo ČHMÚ prováděním kampaňovitých měření během topné sezóny v 8 vybraných obcích, a to včetně měření benzo(a)pyrenu tak, aby bylo k dispozici více dat o kvalitě ovzduší i z menších obcí.

NKÚ se domnívá, že náprava Programů zlepšování kvality ovzduší (PZKO) se projeví až po roce 2020. Aktualizace PZKO musí podle zákona proběhnout do poloviny roku 2020. MŽP usiluje o to, aby se tak stalo dříve. V reakci na nedostatečnou realizaci stávajících, zejména dopravních opatření, připravilo MŽP pro vládu soubor dalších kroků, které povedou v krátkém čase (do roku 2020) k dalšímu snížení znečištění ovzduší.

Pokud jde o spolupráci s Polskem, kterou NKÚ MŽP doporučuje, je třeba malého vysvětlení. Mezistátní jednání na nejrůznějších úrovních probíhají již řadu let. Vliv znečištění přenášeného z Polska má významný vliv na plnění imisních limitů na území ČR. Naše spolupráce s Polskem se proto orientuje na vzájemnou výměnu informací a zkušeností s omezováním emisí. I přesto společná jednání přináší výsledky. Polsko od roku 2015 umožnuje obcím zakázat na svém území určitý druh paliv a kotlů (tzv. antismogové vyhlášky). Těmi nyní disponují všechny příhraniční vojvodství. Polské ministerstvo energetiky dále v loňském roce vydalo vyhlášku, která zavedla požadavky na kvalitu paliv pro lokální topeniště, dále byly v Polsku stanoveny požadavky na kotle a v inspiraci českými kotlíkovými dotacemi byl spuštěn program Čisté ovzduší, určený na podporu výměn starých kotlů a snižování energetické náročnosti budov. Alokace tohoto programu činí více než 600 mld. Kč během následujících 10 let.

Na připravovaném únorovém jednání ministrů životního prostředí Polska a ČR se chystá ministr Brabec zmínit nezbytnost urychlení výměn kotlů v nejpostiženějších regionech Polska, které sousedí s ČR. Na nezbytnost snižování vlivu přeshraničního přenosu z úrovně EU upozornil také v listopadu minulého roku ministr Brabec eurokomisaře pro životní prostředí Vellu a požádal jej o větší aktivitu Evropské komise v této oblasti.

Státní fond životního prostředí ČR odmítá tvrzení NKÚ, že nesleduje a nevyhodnocuje přínosy podpořených projektů v Národním programu Životní prostředí ve vztahu ke kvalitě ovzduší. Sledování skutečných přínosů probíhá na úrovni jednotlivých projektů, kdy je každý projekt posuzován prostřednictvím indikátorů (např. snížení emisí znečišťujících látek, množství zneškodněných látek), které jsou vyhodnocovány jak v rámci tzv. závěrečného vyhodnocení projektu, tak monitorovány v provozní fázi projektu po jeho uvedení do trvalého provozu. Po ukončení realizace všech projektů v dané výzvě jsou zároveň vyhodnocovány také přínosy celé výzvy.

Základní měřitelné a očekávané cíle jsou obsaženy v každé výzvě v podobě indikátorů, za celý program jsou uvedeny v Rámci Národního programu Životní prostředí, který je jedním ze základních dokumentů programu.

Co se týká zjištěných nedostatků ve výběrových řízeních příjemců dotace, ve všech zmiňovaných případech byla pochybení kontrolními systémy SFŽP ČR odhalena a příjemcům dotace vyměřena finanční korekce. To jednoznačně prokazuje, že kontrolní mechanismy SFŽP ČR jsou nastaveny správně, s čímž se ztotožňují i kontroloři NKÚ. V samotném kontrolním protokolu uvádí, že ze strany SFŽP ČR proběhla řádná kontrola a poskytnuté peněžní prostředky v rámci Národního programu Životní prostředí byly u vybraných projektů použity transparentně v souladu s cíli programu a výzev.

Závěrem je třeba uvést, že Národní program Životní prostředí hraje důležitou roli při realizaci projektů vedoucích ke zlepšování životního prostředí. Umožňuje financování projektů, které nelze podpořit z evropských peněz, případně vykrývá ty oblasti, kde byly prostředky EU již vyčerpány.

Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) se ohrazuje vůči reakci Ministerstva životního prostředí (MŽP) na závěr kontroly 18/04, která se týkala prostředků na zlepšování kvality ovzduší v ČR. Ve svých závěrech NKÚ vychází z faktů ověřených během kontroly a nevyvozuje z nich mylné nebo dokonce dezinterpretující závěry.

NKÚ zásadně nesouhlasí s tvrzením MŽP, že by jeho hodnocení stavu ovzduší v ČR vycházelo z prostého meziročního srovnání. NKÚ si je samozřejmě vědom vlivu rozptylových podmínek na kvalitu ovzduší. Ve svém závěru proto uvádí také průměr hodnot za posledních pět let (2013-2017) pro vybrané znečišťující látky, který vypovídá o kvalitě ovzduší lépe. To, že se kvalita ovzduší příliš nezlepšuje, uvádí i samotné MŽP ve Zprávě o stavu životního prostředí za rok 2017, kterou schválila vláda. Jako zavádějící lze tedy označit spíše tvrzení MŽP, když nyní uvádí, že kvalita ovzduší v ČR se postupně zlepšuje.

V kontrolním závěru NKÚ nezpochybňuje, že ČR některé mezinárodní závazky ve vztahu ke kvalitě ovzduší plní nebo se jejich splnění blíží. Považuje ale za velmi důležité uvést, že v případě nepřekročitelných hodnot národních emisí stanovených k roku 2020 je situace naprosto opačná. Jedná se přitom o limity, které si ČR sama stanovila v roce 2015.

NKÚ souhlasí s tvrzením, že podpora výměny kotlů je podpůrným nástrojem, který má přispět k urychlení výměny nevyhovujících kotlů 1. a 2. emisní třídy. V kontrolním závěru ale současně upozorňuje, že podle dostupné statistiky ČSÚ z roku 2011 bylo v provozu téměř 600 tisíc nevyhovujících kotlů, jejichž plošný zákaz bude účinný od 1. 9. 2022. Z pohledu NKÚ je naopak zavádějící spekulace ze strany MŽP o počtu kotlů, které si lidé vymění sami bez dotací. K tomuto tvrzení totiž nejsou dostupné žádné objektivní informace.

Ve svých dalších reakcích MŽP naopak závěry NKÚ potvrzuje a samo přiznává, že z nich bude vycházet ve svých dalších krocích.